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以独立换安全:铁路监管的欧洲样本

时间:2022-01-18 来源:eisar.com.cn 作者:月夜星空文库网
    三十年未出现致命事故的法国高铁,在诞生之际却是一波三折。1980年初,按计划法国第一条高速铁路本应正式开通;此时工程人员仍对列车进行着一次又一次的实验以及改良,完全“无视”这一工程被法国视为民族骄傲的“纪念意义”,然而这只是数个月试运行,15000个修正的一小部分。最后,这条从首都巴黎开往东南部城市里昂的高铁线,延迟了一年才正式开通。
  这样的延迟,背后是欧洲铁路管理及监管模式。铁路网线的规划由国家作出,建设和运营靠市场化运行的企业完成,道路合格和运营资质的认证书则是独立的铁路安全局发出。
  相关机构各自独立、各司其职以达到最有效的监管。
  “铁路线上的每一个实体对其职责内的安全负责,这是欧洲铁路安全监管的最核心概念”,欧洲铁路署分析师沃伊捷赫·埃克斯勒(Vojtech EKSLER)博士在给本报的书面采访回复中称。

    政企分开 网运分离

  在几乎所有欧洲国家,铁路与公路、民航等共同置于交通运输部管理之下。一些中东欧国家曾经将铁路单列为一个部委,但加入欧盟后也进行了机制改革。
  在整合欧盟内部市场和铁路网的促动下,欧盟委员会在1991年颁布了成员国铁路运营体制指令,其中核心要求一是铁路政企分开,二是网络基础设施和列车运营分离。
  欧盟规定政府应保证运营企业按照市场规律行事,在经营、管理和会计上拥有独立地位;运营企业自行设计其投资和融资等商业计划;同时铁路运营企业在定价、人员任命、采购、扩展市场,以及发展新技术方面都享有自主权。
  政企分开的主要目的是鼓励竞争,按照市场规则实现资源配置和效率的最大化;而网运分离则主要为欧洲铁路网一体化而设定,保证一国公司可参与其他国家的市场竞争。

    独立监管 独立调查

  虽然企业在经营时独立自主,但铁路运营企业仍属于公共服务事业。因此欧盟在2004年又颁布统一的安全标准指令,要求成员国建立一个独立的安全监管机构和专门的事故调查部门;同时成立了欧盟铁路署(European Railway Agency)负责监督各国安全监管的执行情况,并向欧盟做出反馈建议,是否需要推出新的安全指令。
  以法国为例,铁路运营商为法国国营铁路公司,铁路设施运营商为法国路网公司;同时法国的公共铁路安全局(EPSF)、针对道路交通事故的“交通事故调查署”隶属于法国交通运输部,由其对网运两家公司进行监管。
  公共铁路安全局的经费由交通部划拨,公共铁路安全局的网站上称其人事任命享有完全自主权。这样的安排可以保证不受制于外部因素,增加独立执法性。
  交通事故调查署的职责是对任何重大事故做出详细事故分析报告,也可以对一项未发生但已经预见到的威胁进行提前干预。沃伊捷赫·埃克斯勒告诉记者,交通事故署是一个独立的部门,在对重大事故调查时,其调查是与国家司法机关的调查完全分开的。
  欧盟铁路署表示,欧洲这套监管体系的核心概念,就是明确各个参与者的职责。最核心的参与者是列车运营商和基础设施运营商,他们是铁路安全的最重要负责者,铁路安全监管局则通过发放牌照和安全认证对其进行监督。
  认证系统包括两个部分,一是对运营企业安全管理系统的整体认证,其中包括铁路员工能力,事故调查,以及应急处理等要素;二是对在特定路段建设或经营,新设计和维护的认证。运营企业必须同时得到两个认证。
  由此,沃伊捷赫·埃克斯勒进一步解释为何要将铁路安全局和事故调查署分离。“铁路安全局负责认证和日常监管工作,他也可能是造成事故的原因,为了避免利益冲突,必须建立一个独立的调查机构。”
  “一个独立于铁路部门任何一个相关参与者的调查机构,是保证调查透明,并吸取事故教训的惟一途径。” 沃伊捷赫·埃克斯勒表示。

    央地分离 尊重民权

  法国虽然已经号称拥有全欧州最发达的高铁网络,却有着更为宏伟的目标。2008年,法国政府宣布有意在2020年将现有的高铁网络扩展一倍,至4000公里。但政府的规划蓝图却屡屡遭沿途民众阻挠。
  2010年,数千名民众抗议修建连接波尔多至法国西班牙边境的高铁线路,从波尔多到图卢兹的线路也一直受阻,另外从地中海沿岸马赛至尼斯的线路已经被拖延将近10年。
  这两条新线路被法国政府视为国家经济发展的关键,其中将波尔多和西班牙连接是法国“大欧洲”战略的一部分,此线若建成将形成连接巴黎-马德里-里斯本的铁路轴线;而波尔多至图卢兹一线,则是将大西洋与地中海连接的一部分,这条线路自21世纪初就开始规划,2005年完成初步可行性研究,但至今仍未动工。
  之所以一项国家发展战略,会因受到沿途城镇,甚至是几百人不到小村庄的压力而搁置。原因在于法国铁路实行“央地分离”,区域运输要与地方政府需求、地区经济发展有机结合在一起,让地方政府同区域铁路局共担风险。
  出于成本、环境、噪音,以及高铁的实用性考虑,当地民众一直未对线路建设开绿灯。以波尔多至图卢兹一线为例,新建一条线路花费约70亿欧元,其中一半由地方预算平摊,反对者声称将现有铁路线升级供高铁使用,仅需花费10亿欧元。
  另一条旨在加强南部交通便利的线路也经历了从规划到开工将近6年的延迟。1989年法国政府授权法国国营铁路公司规划从里昂附近城市瓦朗斯至马赛的高铁,并初步取得当地政客的认可;但当地民众在一年后得知方案书细节后,开始了示威反对活动,批评法铁没有权力替当地人做决定,因此法国政府成立了由政府成员、法铁和示威者组成的专家小组,独立对法铁最初的规划书进行评估。
  最终各方达成共识,削减了计划建设公里数,并出于环境因素考虑修改了部分线路建设后,该线路于1995年2月动工,2001年6月开始运行,比原计划晚了整整一年。

(据《21世纪经济报道》)

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